Während sich die EU daranmacht, ihre Finanzhilfen an strengere Auflagen zu knüpfen, untersucht BIRN die politischen und wirtschaftlichen Risiken möglicher Finanzsanktionen gegen Ungarn.

In der EU wird derzeit über die Schaffung eines Mechanismus debattiert, der es der Union ermöglichen soll, ihre Zahlungen an Mitgliedstaaten bei Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit auszusetzen. Dieser Mechanismus richtet sich speziell gegen Verstöße, die Einfluss auf die finanziellen Interessen der EU haben – sprich Fälle, in denen EU-Gelder gestohlen oder systematisch missbraucht werden.

Wie die Diskussionen ausgehen werden, bleibt ungewiss, das Ziel ist jedoch klar. Der nationalkonservativen Regierung des ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orbán wird aufgrund der Verfassungsänderungen, des neuen Medienrechts und der Wahlrechtsreform seit 2012 vorgehalten, sich der Verletzung der Rechtsstaatlichkeit im besonderen Maße schuldig gemacht zu haben. Wie aus einem Bericht des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung OLAF aus dem Jahr 2019 hervorgeht, wurde in Ungarn obendrein das höchste Ausmaß an finanziellen Unregelmäßigkeiten im Umgang mit EU-Mitteln festgestellt. Zu den Hauptbegünstigten von EU-Förderungen zählen in Ungarn Unternehmen im Besitz von Geschäftsleuten, die Orbáns Fidesz-Partei nahestehen.

Doch während die EU an einem Mechanismus arbeitet, um die Auszahlung von EU-Geldern an ihre Mitgliedstaaten an die Einhaltung der Rechtstaatlichkeit zu knüpfen, steht sie selbst vor einem Dilemma, das Weltmächten, die internationale Sanktionen verhängen wollen, nicht unbekannt ist: Wie kann man die Regierung eines Landes, aber nicht die Bevölkerung und die Opposition bestrafen?

Dieser Artikel des Balkan Investigative Reporting Network (BIRN) zeigt auf, wie finanzielle Sanktionen nicht nur der ungarischen Regierung, sondern auch den pro-europäischen Oppositionsparteien schaden könnten, die seit einer dramatischen Wahl im vergangenen Jahr Städte und Gemeinden im ganzen Land dominieren. Viele dieser Kommunalverwaltungen finanzieren wichtige, wenn auch unspektakuläre Projekte mit Geldern der EU – von der Instandhaltung öffentlicher Gebäude und Straßen über die Renovierung von Krankenhäusern bis zur Bereitstellung von Wohnraum für verarmte Bevölkerungsgruppen wie die Roma.

Während die ungarische Opposition die EU-Sanktionen gegen Orbán nahezu ausnahmslos befürwortet, rechnet sie auch mit politischen Folgen der voraussichtlichen Budgetkürzungen. „Natürlich werden die Menschen wütend auf mich sein, wenn die Projekte gestoppt werden“, meinte Klára Nyirati, Bürgermeisterin der liberalen Oppositionspartei Momentum in der südungarischen Stadt Baja, gegenüber BIRN. „Wenn in einer Stadt etwas schiefgeht, zieht man immer den Bürgermeister und den Polizeichef zur Verantwortung. Fast niemand hier versteht, wie [kommunale] Projekte finanziert werden.“

Die Auswirkungen der Sanktionen könnten zudem den Ruf der EU in Ungarn schädigen. Die Mehrheit der Ungarinnen und Ungarn steht der Union derzeit positiv gegenüber. Viele beurteilen auch Orbán wohlwollend – er hat immerhin drei Wahlen mit einer Zweidrittelmehrheit gewonnen. „Wenn diese Leute den Verlust von EU-Mitteln als Angriff auf ihren gewählten Regierungschef betrachten, könnte sich die Mehrheit gegen die EU stellen“, glaubt István Ujhelyi, ein Abgeordneter der oppositionellen Sozialistischen Partei im Europäischen Parlament. Aus den Reihen der Fidesz ist indes zu vernehmen, dass man sich allen Versuchen einer Kürzung von EU-Fördermitteln wegen angeblicher Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit widersetzen werde und dies als eine Form der Erpressung sieht.

„Wir haben keinen Plan B“

Nach zehn Jahren Orbán-Regierung steht die EU vor dem Problem, dass ihre Forderungen nach Rechtsstaatlichkeit nur in Ländern greifen, die der Union beitreten wollen. Sobald ein Land den Mitgliedsstatus hat, lassen sich die Werte der EU trotz ihres Anspruchs, eine „Wertegemeinschaft“ zu sein, faktisch nicht mehr durchsetzen.

Nach erfolglosen Versuchen, Ungarns Abdriften in eine illiberale Richtung mit einem Verfahren nach Artikel 7 – dem offiziellen und weitgehend wirkungslosen Mechanismus der EU zur Bestrafung von Fehlverhalten von Mitgliedstaaten – zu verhindern, soll dies nun mit finanziellen Sanktionen gelingen. Die Debatte um die Einführung der sogenannten Rechtsstaatskonditionalität findet zeitgleich mit den Abschlussverhandlungen über die Ausgestaltung des nächsten Siebenjahresbudgets im Umfang von 1074 Milliarden Euro und eines 750 Milliarden Euro schweren Corona-Hilfspakets statt.

Mit dem EU-Haushalt verfügt die Union über ein mächtiges Druckmittel gegen Ungarn. Europäische Fördermittel machen derzeit mehr als drei Prozent des jährlichen BIP Ungarns aus – das Land zählt somit zu den Mitgliedstaaten, die von der höchsten Förderung profitieren. Ein Großteil dieses Geldes landet bei den Kommunalregierungen. Der Politologe Gergő Medve-Bálint vom Zentrum für Sozialwissenschaften in Budapest schätzt, dass die ungarischen Kommunalverwaltungen zwischen 2014 und 2020 etwa 5 Milliarden Euro von der EU erhalten haben, was 15 bis 20 Prozent der dem Land in diesem Zeitraum zugewiesenen Gesamtsumme entspricht.

Besonders wichtig sind die Finanzhilfen der EU für die vielen kleinen Gemeinden und Städte Ungarns, die über keinen hochentwickelten Produktions- oder Tourismussektor verfügen. Die Einnahmen aus den Kommunalsteuern und die Mittel der Zentralregierung können laut István Finta, Jurist und Ökonom am Zentrum für Wirtschafts- und Regionalforschung der Ungarischen Akademie der Wissenschaften, dort bestenfalls die laufenden Aufwendungen decken. „Wenn sie nicht um EU-Fördermittel ansuchen können, werden ihre Entwicklungschancen schwinden“, erklärte er BIRN.

Bürgermeisterin Nyirati aus Baja erzählte BIRN, sie hoffe auf EU-Fördermittel für die Renovierung öffentlicher Bereiche. Die 34.000 Einwohner zählende Stadt, die an der Donau liegt und für ihre Fischsuppe berühmt ist, hätte einen sehr hübschen Hauptplatz, müsste er nicht als Parkplatz herhalten. Wenige Häuserblocks vom historischen Zentrum entfernt sind die Straßen in einem derart desolaten Zustand, dass Rollstuhlfahrer und Eltern mit Kinderwagen mitunter verzweifeln.

Nyirati ist Mitglied der liberalen Partei Momentum und wurde im Oktober 2019 ins Amt gewählt. Von der Fidesz-Vorgängerregierung erbte sie stapelweise nicht abgeschlossene EU-finanzierte Klein- und Großprojekte. Die europäischen Fördermittel für die größeren Projekte, darunter ein neuer Marktplatz und ein Industriepark, würden sich laut Nyirati auf 11 bis 14 Millionen Euro belaufen – was in etwa der Hälfte des Jahresbudgets der Stadt entspricht. „Sollten die Zahlungen der EU ausgesetzt werden, werden wir keines davon abschließen können und kein Geld für Entwicklungsprojekte haben“, erklärte sie BIRN.

In der Ortschaft Endrefalva, 110 Kilometer nordöstlich von Budapest, hat die EU 350.000 Euro Unterstützung für den Bau eines neuen Gesundheitszentrums zugesagt, die das heruntergekommene Gebäude ersetzen soll, das derzeit der medizinischen Versorgung von rund 1200 Menschen dient. Da es keinen niedergelassenen Arzt gibt, wird die bestehende Einrichtung auf Teilzeitbasis betrieben und von verschiedenen Ärztinnen und Ärzten aus der Umgebung besetzt.

Finanzielles Druckmittel

Stadtverwaltungen, die sich um EU-Fördermittel bemühen, beantragen diese nicht direkt in Brüssel, sondern beim ungarischen Finanzministerium in Budapest. Diese Regelung hat nichts mit Orbáns vermeintlich autoritärem Regierungsstil zu tun, sondern ist vielmehr EU-weit gängige Praxis: Die meisten Mitgliedstaaten haben für die Abwicklung ihrer Förderanträge eine zentrale Stelle im eigenen Land.

Sobald eine EU-Förderung für ein Projekt zugesagt ist, erfolgt die Auszahlung in der Regel aus dem Budget des Mitgliedstaates und erst später von der EU. „Die Mitgliedstaaten finanzieren diese Projekte praktisch mit ihrem eigenen Budget, weil die Europäische Kommission erst dann zahlt, wenn das Projekt abgeschlossen ist und die Rechnungen nach Brüssel geschickt wurden“, erklärte Gergő Medve-Bálint vom Zentrum für Sozialwissenschaften gegenüber BIRN. Er fügte hinzu, dass die Kommunalverwaltungen oft nicht wüssten, dass das „vorläufige Defizit vom Zentralhaushalt übernommen wird“.

Somit fungiert die Zentralregierung sowohl als Vermittlerin für EU-Förderanträge als auch als Garant für die Zwischenfinanzierung bis zur Überweisung des Geldes aus Brüssel. Dank dieses Systems hat die Zentralregierung die Oberhand über die lokalen Verwaltungseinheiten, die Finanzmittel benötigen. Könnte Fidesz versucht sein, ihren Einfluss für politische Zwecke zu nutzen, wenn Ungarn keine Fördermittel von der EU mehr erhält?

Bislang scheint es Fidesz vermieden zu haben, den Zugang der von der Opposition dominierten Gemeinden zu EU-Geldern einzuschränken. Den von BIRN befragten Oppositionspolitikerinnen und -politikern zufolge habe die Zentralregierung die Zahlungen nicht gestoppt, obwohl Gemeinden, die von Fidesz kontrolliert werden, ihrer Meinung nach oft großzügiger bedacht werden. „Das mag aus meinem Mund überraschend klingen, aber im Grunde arbeiten wir gut mit dem Finanzministerium zusammen, wir haben bei vielen Ausschreibungen für wichtige Projekte den Zuschlag erhalten“, erklärte József Baracskai von der linksliberalen Demokratischen Koalition gegenüber BIRN. Seit zehn Jahren ist Baracskai Bürgermeister von Zalaszentgrót, einer 6.000-Seelen-Stadt in Westungarn. Bei einem Rundgang durch das Stadtzentrum zeigte er BIRN mehrere Gebäude, darunter das Rathaus, die mit EU-Mitteln gefördert worden waren.

Die Beziehungen zu Budapest seien jedoch nicht immer ganz reibungslos verlaufen. Baracskais Aussagen zufolge habe das Finanzministerium mehr als drei Jahre für die Abwicklung eines Antrags auf EU-Projektfinanzierung gebraucht. Es geht um die Renovierung eines Gebäudes am Stadtrand von Zalaszentgrót, in dem Roma-Familien untergebracht sind. Das Gebäude verfügt über keine adäquate Kanalisation und Heizung – geheizt wird nach wie vor mit Holzöfen. Baracskai erzählte BIRN, dass er bereits 2016 um einen Zuschuss von 400.000 Euro angesucht habe, dieser aber erst kürzlich genehmigt worden sei. In der Zwischenzeit, so Baracskai, seien die geschätzten Kosten für das Projekt gestiegen.

Angesichts des Umfangs der mittlerweile notwendigen Arbeiten prüfe er nun die Möglichkeit, die Bewohnerinnen und Bewohner in einem anderen Gebäude unterzubringen, anstatt das derzeit bewohnte Haus zu renovieren. Eine dort lebende Romni, die nicht namentlich genannt werden wollte, sagte, sie würde nicht bleiben wollen, selbst wenn die Renovierungsarbeiten fortgesetzt würden. „Man kann hier kein normales Leben führen, egal wie sehr man es auch versucht“, sagte sie zu BIRN.

„Böse EU bestraft Ungarn“

Auch wenn nichts darauf hindeutet, dass das Projekt in Zalaszentgrót aus politischen Gründen aufgeschoben wurde, machen solche Verzögerungen deutlich, wie sehr lokale Regierungsprogramme von der Unterstützung aus Budapest abhängen, selbst wenn die Finanzierung seitens der EU sichergestellt ist. Experten zufolge könnten Projekte wie die Umsiedlung der Roma auf der Strecke bleiben, wenn diese Finanzierung gestrichen würde.

Im Falle von Sanktionen würde die Zentralregierung wahrscheinlich Mittel für „wichtige Infrastrukturprojekte“ abzweigen und diese weiterhin, soweit leistbar, über den zentralen Haushalt vorfinanzieren, meinte Gergő Medve-Bálint vom Zentrum für Sozialwissenschaften gegenüber BIRN. „Was jedoch unbedeutendere Bereiche betrifft, wie die soziale Integration in benachteiligten Gebieten, ist dies eher unwahrscheinlich.“

Es ist jedoch sehr wahrscheinlich, dass Fidesz versuchen wird, aus etwaigen Sanktionen politisches Kapital zu schlagen und sie dazu zu nutzen, die Opposition und die EU zu diskreditieren. Die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der von der Opposition kontrollierten Gemeinden, denen die Mittel für den Abschluss von Projekten fehlen, könnten ohne Weiteres als inkompetent hingestellt werden. Wie Zoltán Vasali, Politologe am IDEA-Institut, einem in Budapest ansässigen Thinktank, gegenüber BIRN erklärte, sei es denkbar, dass Sanktionen als Werk einer „bösen EU, die die Ungarn aus politischen Gründen bestraft“ dargestellt werden.

Das Finanzministerium in Budapest reagierte nicht auf Fragen seitens BIRN, was man im Falle von Sanktionen zu tun gedenke. Obwohl das Ministerium über einen für die Kontrolle der Mittelverwendung zuständigen Staatssekretär verfügt, teilte ein Pressesprecher des Ministeriums BIRN in einem Telefongespräch mit, dass man in dieser Angelegenheit keine Verantwortung trage. Es liegen weitere Gründe für die Vermutung vor, dass Fidesz finanzielle Hebel ansetzen wird, um die Opposition zu schwächen, sollten Sanktionen verhängt werden. Erkennbar sei dies an Fidesz‘ anmaßender Haltung gegenüber den Kommunalverwaltungen im Allgemeinen und den von der Opposition kontrollierten Regionalregierungen im Besonderen. Seit 2010 greift die Zentralregierung kontinuierlich in die Kompetenzen der Lokalregierungen ein und übernimmt viele ihrer Agenden. Da die Gemeinden weniger Aufgaben zu erfüllen haben, werden ihnen auch weniger Mittel zugewiesen.

Zoltán Vasali vom IDEA-Institut hält es politisch für gefährlich, würden Oppositionsparteien ihre Haltung gegenüber Sanktionen zu diesem Zeitpunkt ändern. „Sie müssen weiterhin darauf beharren, dass eine Aussetzung der Finanzhilfen richtig ist und es keinen Verrat bedeutet, dies zu unterstützen“, sagte er. Es mag auch einfacher sein, sich für Sanktionen auszusprechen, solange unklar ist, ob sie jemals verhängt werden. Der komplexe, langwierige Entscheidungsfindungsprozess innerhalb der EU hat viele Politikerinnen und Politiker daran zweifeln lassen, ob Strafmaßnahmen jemals umgesetzt werden. József Baracskai, der oppositionelle Bürgermeister von Zalaszentgrót, erklärte BIRN, dass selbst wenn man sich auf eine Rechtsgrundlage für Sanktionen einigen würde, „dies lange dauern würde und schwer durchsetzbar wäre“.

Auf der anderen Seite des politischen Spektrums ist man derselben Ansicht. Es gilt der Grundsatz „business as usual“. Der Fidesz-Bürgermeister der Stadt Székesfehérvár, András Cser-Palkovics, sagte gegenüber BIRN, er habe keinen offiziellen Hinweis darauf erhalten, dass eine Aussetzung von EU-Geldern eine „realistische“ Option sei. Um ihre größte Finanzierungsquelle nicht zu verlieren, vertrauen manche ungarische Oppositionspolitikerinnen und -politiker auf die Schaffung eines alternativen Systems, das es ihnen erlauben würde, um Zuschüsse direkt in Brüssel, unter Umgehung von Budapest, anzusuchen.

„Die finanzielle Bestrafung ist im Grunde eine gute Idee“, meinte die Bürgermeisterin von Baja, Klára Nyirati, gegenüber BIRN. Sie stimmte zu, dass Sanktionen die Möglichkeiten für Korruption und Verschwendung bei Großprojekten unter Federführung der Zentralregierung verringern würden. Sie war jedoch auch der Meinung, dass lokale Regierungen nicht bestraft werden sollten. „Gemeinden sollten die Möglichkeit haben, Mittel direkt zu beantragen.“ Das Europäische Parlament hat die Bedenken der Kommunalverwaltungen aufgegriffen und vergangenes Jahr eine Änderung beschlossen, die Antragstellern, denen Fördergelder zugesagt, aber noch nicht ausbezahlt wurden, die Möglichkeit gibt, Beschwerde einzureichen. Es ist jedoch unklar, ob diese Zusicherung die Schlussphase der Verhandlungen über den Mechanismus zur Sanktionierung von Ländern bei Rechtsstaatlichkeitsverstößen überdauern wird.

In den jüngsten Dokumenten des Rates der Europäischen Union – zusammen mit dem Europäischen Parlament das zweite Gesetzgebungsorgan der EU – finden sich keine Hinweise auf irgendwelche Zusicherungen. Abgesehen davon würde eine solche Zusicherung, selbst wenn sie umgesetzt wird, lokalen Regierungen, die vielleicht hoffen, im Falle des Inkrafttretens von Sanktionen EU-Zuschüsse beantragen zu können, keine Gewissheit bieten.

Die Opposition versucht, Druck auf die EU auszuüben. Am vergangenen Wochenende kündigten 31 von der Opposition geführte Städte und Gemeinden in ganz Ungarn an, lokale Referenden abzuhalten, bei denen es um die Frage geht, ob die Kommunalverwaltungen die Hälfte der für das Land bereitgestellten EU-Mittel aus dem Corona-Hilfspaket direkt erhalten sollen. Obwohl diese Idee von Dutzenden anderen europäischen Städten befürwortet wird, ist das Ergebnis solcher Referenden weder für die ungarische Regierung noch die EU bindend und es ist fraglich, ob diese Form des Drucks Brüssel beeindrucken wird.

Von Beobachtern wird bezweifelt, dass die EU es den Kommunalverwaltungen gestatten wird, Fördermittel direkt zu beantragen, oder dass sie den damit verbundenen Verwaltungsaufwand bewältigen könnte. „Selbst wenn die Aussetzung der Fördermittel nur ein oder zwei Mitgliedstaaten beträfe, hätte die Europäische Kommission nicht die Kapazität, [direkte Anträge] abzuwickeln, weil ihr Verwaltungsapparat nicht so groß ist, wie man sich das vorstellt“, meinte Gergő Medve-Bálint vom Zentrum für Sozialwissenschaften gegenüber BIRN.

Dem widerspricht ein Befürworter der Direktfinanzierung im Europäischen Parlament, der deutsche Grünen-Abgeordnete Daniel Freund: Er ist der Ansicht, dass die dadurch entstehenden zusätzlichen Verwaltungskosten immer noch weitaus geringer seien als die Summen, die derzeit durch Korruption verloren gehen. Sollte die EU Direktfinanzierungen unter Umgehung der Regierung in Budapest ermöglichen, hätten die von Fidesz kontrollierten Gemeinden technisch gesehen das gleiche Recht, um Mittel anzusuchen, wie ihre Gegner aus der Opposition. Könnte dies den Zweck der Sanktionen effektiv zunichtemachen?

Zoltán Vasali vom IDEA-Institut glaubt das nicht und meint, dass Orbáns Partei trotzdem in ihrem Stolz verletzt wäre. „Die Regierung ist überempfindlich bei jedem Euro, den sie teilen soll“, meinte er. „Die Kontrolle über einen Teil des Geldes zu verlieren, wird die Regierung vielleicht nicht stürzen, jedoch eine gewaltige politische Niederlage bedeuten.“

Innerhalb des Lagers der Opposition schwanke die Sicht auf die EU laut dem sozialdemokratischen Europaabgeordneten István Ujhelyi zwischen zwei Extremen. Manche glauben, dass die EU Orbán den Weg geebnet hat, weil sie es konsequent versäumte, ihn im Zaum zu halten. Andere sehen in der EU die Retterin, weil sie sich endlich daranmacht, Orbán zu bestrafen. „Keine Seite hat recht“, sagte er gegenüber BIRN. „Wir müssen die politische Situation selbst lösen. Wir können nicht darauf warten, dass die EU unsere Probleme für uns löst.“

Vorerst ist davon auszugehen, dass sich die EU-Institutionen auf einen Mechanismus zur Sanktionierung von Rechtsstaatlichkeitsverstößen einigen werden. Es ist jedoch bei Weitem nicht klar, wie streng dieser Mechanismus sein wird, wie schwer er durchzusetzen ist und wie – wenn überhaupt – er sicherstellen wird, dass den lokalen Regierungen nicht die Mittel entzogen werden.

Original auf Englisch. Erstmals publiziert am 21. Oktober 2020 auf Reportingdemocracy.org, einer journalistischen Plattform des Balkan Investigative Reporting Network.
Aus dem Englischen von Barbara Maya.

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Dieser Artikel entstand im Rahmen des Balkan Fellowship for Journalistic Excellence, unterstützt von der ERSTE Stiftung in Kooperation mit dem Balkan Investigative Reporting Network.