Während sich die EU-Grenzschutzagentur auf ihre Mandatserweiterung am Westbalkan vorbereitet, lassen interne Dokumente erkennen, dass Beweise über die Misshandlung von Asylsuchenden an der ungarisch-serbischen Grenze von ihrer Spitze konsequent ignoriert wurden.

Die Grenzbeamten waren aus Ungarn, der Hundeführer aber aus Finnland. Gemeinsam verfolgten sie in der Dunkelheit der Nacht sogenannte „irreguläre Migrantinnen und Migranten“ an einem abgelegenen Ort in der Nähe der südlichen Grenze Ungarns zu Serbien.

Der Hundeführer gehörte Frontex an, der EU-Grenzschutzbehörde. Solche gemeinsamen Aktionen waren im Gefolge der Flüchtlings- und Migrationskrise, der sich Europa erstmals im Jahre 2015 gegenübersah, zur Normalität geworden.

Plötzlich sprang jemand aus dem Gebüsch. „Der Hund reagierte durch Zubeißen, eine für Diensthunde natürliche Verteidigungsreaktion“, ist in einem internen Bericht nachzulesen, der kurz nach dem Vorfall vom 11. Oktober 2016 verfasst wurde. Der Hundeangriff ist ein anschauliches Beispiel dafür, was Menschenrechtsorganisationen als beinahe schon gewohnheitsmäßige Beihilfe zum brutalen Durchgreifen der ungarischen Behörden bezeichnen, die an einer wichtigen EU-Außengrenze patrouillieren.

Gemäß internen Dokumenten, die dem Balkan Investigative Reporting Network (BIRN) vorliegen, wies der Frontex-Chef im Jahre 2016 die Empfehlung seiner eigenen, internen Compliance-Abteilung zurück, wonach die Agentur ihre Tätigkeiten an der ungarisch-serbischen Grenze aufgrund einer im Raum stehenden Mitschuld an Rechtsverstößen durch ungarische Beamte einstellen sollte. Berichtet wurden Übergriffe wie der Einsatz von Schlagstöcken, Tränengas und Pfefferspray gegenüber Asylsuchenden – einschließlich Kindern – sowie gewaltsame Push-Back-Aktionen von Flüchtlingen und Migrantinnen und Migranten ins nördliche Serbien.

Während Frontex ihre Aktivitäten in Richtung Nicht-EU-Staaten in Südosteuropa ausweitet, äußern Kritikerinnen und Kritiker vermehrt Bedenken. Vereinbarungen zwischen der Agentur und den Regierungen am Westbalkan würden den Frontex-Beamten ein beunruhigendes Maß an Straffreiheit für jegliche Art von Fehlverhalten einräumen. Ihrer Meinung nach sprechen die Vereinbarungen Bände darüber, welch geringes Ausmaß an Rechenschaftspflicht und Transparenz für die Tätigkeiten der am schnellsten wachsenden EU-Agentur gelten soll.

Eine Frage der Mitschuld

Frontex, die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (EBCG), wurde 2004 mit dem Ziel gegründet, die Mitgliedstaaten beim Schutz der Außengrenzen des EU-Raums zu unterstützen. Laut Expertinnen und Experten hat sich die Grenzschutzagentur in mehr als einem Jahrzehnt zu einer der mächtigsten Agenturen der Europäischen Kommission entwickelt, auch wenn sie aufgrund ihrer Abhängigkeit von Zuwendungen der EU-Mitgliedsländer in ihrer Handlungsfähigkeit eingeschränkt ist.

Mit der Mandatserweiterung Ende 2019 , die der Agentur den Einsatz eigener bewaffneter und uniformierter Grenzschutzbeamter erlaubt, sowie einem 11 Milliarden Euro schweren Budgetrahmen, der ihr im langfristigen EU-Haushalt für den Zeitraum 2021-2027 zugewiesen wurde, entwickelt sich die in Warschau ansässige Agentur rasant zu einem schwergewichtigen Player. Frontex’ neue Machtfülle wird jedoch zunehmend von Kontroversen überschattet.

Zwischen Herbst 2016 und Winter 2017, also noch lange vor der Mandatserweiterung, alarmierten bekannte Menschenrechts- und Hilfsorganisationen sowohl die Europäische Kommission als auch Frontex über den mutmaßlichen Einsatz extremer Gewalt durch ungarische Behörden, die zusammen mit Frontex-Mitarbeitern Menschen an der serbisch-ungarischen Grenze von einem irregulären Grenzübertritt abhalten sollten. Bei den Organisationen handelte es sich u.a. um das Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR), Ärzte ohne Grenzen (MSF), Amnesty International, Human Rights Watch und das Ungarische Helsinki-Komitee.

Sie stellten auch den Vorwurf in den Raum, dass Flüchtlingen in Ungarn der Zugang zu ordentlichen Asylverfahren verwehrt wurde, woraufhin UNHCR mahnte, dass Sammelabschiebungen zurück hinter die EU-Außengrenze höchstwahrscheinlich eine Verletzung internationalen Rechts darstellten. Eine Reihe interner Frontex-Dokumente, die die Flüchtlingsorganisation Ungarisches Helsinki-Komitee auf ihr Auskunftsersuchen hin erhalten hatte – und von BIRN analysiert wurde –, belegt, dass der Frontex-Führungsspitze die Vorwürfe vollinhaltlich bekannt waren.

Ein Bericht der Grundrechtsbeauftragten von Frontex vom März 2017 an den Verwaltungsrat der Agentur, in dem auch Vertreterinnen und Vertreter der Europäischen Kommission und der EU-Mitgliedstaaten einen Sitz haben, führt einen solchen Fall an. Laut dem Bericht öffneten die ungarischen Grenzwachebeamten am 16. Dezember 2016 das Tor eines serbischen Grenzzaunes und hetzten einen Polizeihund auf eine Gruppe von einem Dutzend Afghanen – vorwiegend unbegleitete Minderjährige im Alter von 10 bis 17 Jahren –, die die Grenze zu Ungarn überqueren wollten.

Der Hund biss drei Menschen, darunter Kinder. Die Beamten verfolgten die Flüchtlinge sodann auf serbischem Hoheitsgebiet, sprühten ihnen Pfefferspray ins Gesicht und schlugen sie mit Schlagstöcken. Die Verletzungen wurden später in einem nahegelegenen Durchgangslager von medizinischem Personal attestiert.

Eine Durchsicht der internen Dokumente zeigt auf, dass es innerhalb von Frontex schon seit Langem Meinungsverschiedenheiten über die Rolle der Agentur bei der Unterstützung ungarischer Grenzschutzoperationen gibt. Der Disput scheint sich im Herbst 2016 zugespitzt zu haben, mehrere Monate, nachdem Ungarn ein neues Grenzschutzgesetz eingeführt hatte. Mit dem neuen Gesetz war es ungarischen Beamten erlaubt, Flüchtlinge und Migranten, die sie innerhalb einer 8-Kilometer-Zone diesseits des serbischen Grenzzauns aufgreifen, festzunehmen, in eigens dafür eingerichtete Transitzonen zu bringen und Sammelabschiebungen nach Serbien durchzuführen.

Im Juli 2016 verzeichnete die ungarische Polizei laut ihren eigenen Berichten 1.701 Fälle von Menschen, die nach Serbien rückgeführt wurden. Im August 2016 erhöhte sich die Zahl auf 1.842 Menschen. Die Dokumente belegen, dass das Konsultationsforum von Frontex die Situation als zunehmend beunruhigend einstufte. Das von Frontex selbst ins Leben gerufene Forum setzt sich aus Expertinnen und Experten anderer EU-Agenturen, internationalen Organisationen und Menschenrechtsgruppen zusammen und soll die Einhaltung der Grundrechte überwachen. Das Konsultationsforum empfahl Ende 2016, dass Frontex ihre Tätigkeiten an der ungarisch-serbischen Grenze einstellen sollte.

Wie aus den internen Dokumenten hervorgeht, lehnte Frontex-Exekutivdirektor Fabrice Leggeri den Vorschlag ab. In einem Brief an ein Mitglied des Europäischen Parlaments vom März 2017 meinte Leggeri, dass er sich gegen die Empfehlung entschieden hätte, damit die Agentur die Situation „unter Einhaltung der Werte von Frontex leiten, unterstützen und beobachten“ könnte.

Interne Empfehlung ignoriert

Leggeri missachtete nicht nur die Empfehlung seines eigenen Konsultationsforums, sondern folgte auch nicht dem Rat der Grundrechtsbeauftragten Inmaculada Arnaez, deren Aufgabe als Frontex-Beamtin darin besteht, sicherzustellen, dass alle Tätigkeiten der Agentur europäischem und internationalem Recht entsprechen. Arnaez warnte im Herbst 2016 und Winter 2017 wiederholt davor, dass Frontex riskiere, sich an den Menschenrechtsverletzungen der ungarischen Behörden mitschuldig zu machen. Man schenkte ihr kein Gehör – trotz einer Flut an Beweisen, die der Agentur von unabhängigen Organisationen vorgelegt wurde. Auf ein Ersuchen von BIRN um Stellungnahme reagierte Arnaez nicht.

Frontex behauptete zwar, dass die Beweislage zu den Übergriffen ungenügend wäre, gleichzeitig schränkte die Agentur ihre Tätigkeiten an der vordersten Front der ungarisch-serbischen Grenze jedoch ein, wohl um das Risiko zu umgehen, mit Verstößen in Verbindung gebracht zu werden. Laut einer Mitteilung vom Oktober 2017 waren die in der Region tätigen Frontex-Beamten mit „Grenzüberwachungstätigkeiten“ und dem „Aufgreifen irregulärer Migranten“ auf ungarischem Staatsgebiet innerhalb einer 8-Kilometer-Zone bis zur EU-Außengrenze mit Serbien befasst.

Die Frontex-Beamten wurden dezidiert angewiesen, dass „ausschließlich ungarische Behörden“ Rückführungen von Migrantinnen und Migranten in die Transitzonen durchführen sollten. „Frontex war immer am Anfang, aber niemals am Ende präsent“, sagte Lydia Gall, eine Menschrechtsanwältin von Human Rights Watch, die zu jener Zeit in der Region tätig war. „Ich erinnere mich an viele Migrantinnen und Migranten, die mir erzählten, dass sie über die Präsenz der ausländischen Polizeikräfte froh gewesen seien, da sie dann von den ungarischen Grenzbeamten besser behandelt worden seien.“

Gall ist der Meinung, dass die auffallende Abwesenheit von Frontex-Beamten während dieses letzten Schritts der Festnahmen und Push-Back-Aktionen zeige, dass die Agentur sich von den Gesetzesverstößen und Menschenrechtsverletzungen im Zuge von Abschiebungen distanzieren wolle. „Die Behandlung der Menschen änderte sich, sobald sie in den Lastwägen waren und zu den Transitzonen gebracht wurden“, sagte sie. „Warum wurde nicht die ganze Amtshandlung überwacht, wenn doch bekannt war, was mit diesen Menschen geschehen würde? Wozu soll das gut sein?“

Zu der Zeit setzte Ungarn, nach der Ausrufung des Notstands, zur Implementierung des neuen Grenzschutzgesetzes eine 3.000 Mann starke, bewaffnete Truppe ein. Frontex-Beamte assistierten bei den Patrouillen dieser „Grenzjäger“ – darunter auch Hundeführer, die offensichtlich damit beauftragt waren, Menschen abzufangen, die über den Grenzzaun nach Ungarn klettern wollten. Frontex setzt häufig Hunde ein, um Migrantinnen und Migranten zu verfolgen, und wirbt damit sogar auf den sozialen Medien. Leggeri kam der Interviewanfrage von BIRN nicht nach, die Agentur antwortete jedoch schriftlich auf per E-Mail übermittelte Fragen.

Demnach setzte Frontex 2016 acht und 2017 siebzehn Hundeteams in Ungarn ein. „Sie operierten an Grenzübergängen und halfen beim Aufspüren von Drogen und anderen Schmuggelwaren“, schrieb Frontex. „Sie unterstützten auch beim Aufspüren heimlicher Grenzübertritte. Außerdem assistierten einige Teams bei der Grenzpatrouille.“

„Alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Frontex unterliegen einem strengen Verhaltenskodex und sind zur Einhaltung der Grundrechte verpflichtet. Am ersten Tag ihres Einsatzes vor Ort erhalten die Beamten ein operatives Briefing, das auch konkrete Richtlinien zur Einhaltung der Grundrechte, Weiterverweisungen an zuständige Behörden, zum Beschwerdeverfahren und zum Schengener Grenzkodex umfasst.“

Der Fall des finnischen Teams, dessen Hund im Oktober 2016 einen Migranten biss, wurde nicht weiter untersucht, da die ungarische Polizei die Verletzung als „Unfall“ einstufte und der Hund laut einem internen Bericht zu dem Vorfall gemäß ungarischem Recht eingesetzt worden war. Drei Tage nach dem Vorfall, am 14. Oktober 2016, verfasste die Frontex-Grundrechtsbeauftragte Arnaez ein internes Memo, in dem sie die Befürchtung äußerte, dass Frontex „möglicherweise unter Bedingungen operiere, die Personen, die die ungarisch-serbische Grenze überqueren, den Respekt, den Schutz und die Beachtung ihrer Rechte verwehre“.

Sie schlug vor, dass die Agentur „ihre Unterstützung für operative Regionen möglicherweise überdenken sollte“, in denen wiederholt Vorwürfe der Verletzung von EU-Recht sowie regionalem und internationalem Recht erhoben wurden. Einen Monat später, am 10. November, sprach das Konsultationsforum eine Empfehlung (die erste ihrer Art) an den Exekutivdirektor und den Verwaltungsrat von Frontex aus, wonach die Agentur „umgehend handeln“ und ihre „operativen Tätigkeiten an der ungarisch-serbischen Grenze einstellen“ sollte.

Weiters wird darin festgestellt: „Bei operationeller Unterstützung an der ungarisch-serbischen Grenze muss Frontex sicherstellen, dass die an der Grenze ankommenden Menschen ordnungsgemäß von den ungarischen Behörden registriert werden, eine Einzelfallprüfung durchgeführt und ihnen auf Wunsch Asyl gewährt wird, und keine Sammelrückführungen nach Serbien erfolgen. Zudem sollten Fälle von Polizeimisshandlungen und -gewalt von unabhängigen Dritten unvoreingenommen untersucht werden.“

Alle im Konsultationsforum vertretenen EU-Institutionen (Europäischer Rat, Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen, Agentur der Europäischen Union für Grundrechte) enthielten sich laut dem Dokument in dieser Angelegenheit der Stimme. Nach einem Briefwechsel schlossen Leggeri und die Generaldirektion Migration und Inneres der Europäischen Kommission, der damals Matthias Ruete vorstand, dass die Beweislage hinsichtlich systematischer Verstöße ungenügend wäre.

Diese Schlussfolgerung stützte sich auf die Erkenntnisse einer „technischen Mission“ der Europäischen Kommission zwischen 18. und 19. Oktober 2016 in Ungarn, bei der „keine Beweise für systematisches Vorgehen“ gefunden werden konnten, wie in Leggeris schriftlicher Antwort auf die Empfehlung des Konsultationsforums nachzulesen ist.

„Absichtlich herbeigeführte Verletzungen“

Nach Beratungen mit dem Verwaltungsrat der Agentur informierte Leggeri das Konsultationsforum am 1. Februar 2017 über seine Entscheidung, die Operationen nicht einzustellen. Seinen Brief schloss er mit dem Fazit ab, dass „die mutmaßlichen Fälle der illegalen Gewaltanwendung durch die ungarische Polizei, sofern sie sich bestätigen, nicht im Zuge der von Frontex koordinierten operativen Tätigkeiten stattfanden“. Des Weiteren „können die nicht bestätigten Vorwürfe hinsichtlich der illegalen Gewaltanwendung sowie das Fehlen von Meldungen im Rahmen von operativen Tätigkeiten von Frontex nicht die Basis für eine Entscheidung der Einstellung von gemeinsamen Aktionen bilden“.

Zu dieser Zeit befassten sich ungarische Staatsanwälte mit mindestens 44 Untersuchungen mutmaßlicher Misshandlungen durch ungarische Grenzbeamte, nachdem die ungarische Polizei eingeräumt hatte, dass es zu „unverhältnismäßigen Gewaltanwendungen an der Grenze zu Serbien gekommen sein könnte“, wie ein Memo von Arnaez vom Oktober 2016 belegt. Das Ausmaß, das diese Art von Operationen entlang der ungarisch-serbischen Grenze angenommen hatte, war evident.

In ihrem Memo führte Arnaez einen Bericht der ungarischen Polizei vom August 2016 an, in dem angegeben wird, dass Beamte mit 4.148 „versuchten illegalen Grenzübertritten“ zu tun hatten, in 2.306 Fällen den „Übertritt verhindert“ und 1.842 Menschen von den Transitzonen zurück nach Serbien gebracht hätten. „Insgesamt waren innerhalb eines Zeitraums von 30 Tagen 8.296 Personen von derartigen Sammelrückkehraktionen betroffen”, schrieb sie. Anneliese Baldaccini, eine Expertin für EU-Migration bei Amnesty International, die einen Sitz im Konsultationsforum innehatte, berichtete BIRN, dass von außen vorgebrachte Beweise zu schnell abgetan wurden.

Im Juli 2018 beschloss die Europäische Kommission, beim Gerichtshof der Europäischen Union Klage gegen Ungarn zu erheben, der zweite Schritt in dem Vertragsverletzungsverfahren, das 2015 wegen Nichteinhaltung der Asyl- und Rückführungsvorschriften der EU eingeleitet worden war. Im Juli 2019 verklagte die Europäische Kommission Ungarn in einem zweiten Verfahren wegen Strafbarstellung von Hilfeleistungen an Asylbewerber. Außerdem leitete sie gegen Ungarn ein drittes Vertragsverletzungsverfahren wegen unterlassener Nahrungsmittelbereitstellung für Asylbewerber in Transitzonen an der Grenze zu Serbien ein.

Baldaccini führte weiter aus: „Dass keine entsprechenden Maßnahmen gesetzt wurden – in diesem Fall die vom Konsultationsforum geforderte Einstellung von Operationen in Ungarn – scheint daran zu liegen, dass nur sehr wenige Meldungen ernster Zwischenfälle (SIRs) vorlagen und dass Frontex über sein Beschwerdeverfahren nur wenige Beschwerden erhalten hatte.“ Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Frontex sowie von Einheiten aus EU-Mitgliedstaaten, die von Frontex eingesetzt werden, sind zur Meldung ernster Zwischenfälle verpflichtet, wenn ihnen Unregelmäßigkeiten bei den Operationen der Agentur zur Kenntnis gelangen.

Interne Dokumente zeigen, dass Leggeri nicht nur keine Zweifel an der Effektivität der bei Frontex etablierten Verfahren zur Überwachung von Missständen hegt, sondern auch dass er den Mangel an SIRs als Rechtfertigung dafür anführte, Beweise von internationalen Organisationen ignoriert zu haben. In seinem Antwortschreiben an das Konsultationsforum erwähnte Leggeri, dass die vom Referat Gemeinsame Aktionen durchgeführten Untersuchungen im Jahr 2016 nur zu drei SIRs im internen Meldesystem geführt hatten – und bei keinem seien „Mitglieder der Europäischen Grenz- und Küstenwache beteiligt“ gewesen. (In Anbetracht der SIR über das von Frontex eingesetzte finnische Hundeführerteam erscheint Leggeris Aussage nicht ganz korrekt.)

Auf die Frage von BIRN, wie sie aufgrund von nur drei SIRs entscheiden konnte, ob Operationen eingestellt werden sollten oder nicht, antwortete die Agentur: „Frontex wurde von den ungarischen Behörden informiert, dass diese die betreffenden Vorfälle an der Grenze untersucht und sie aufgrund der Beweislage für nicht glaubwürdig befunden haben. Wir weisen darauf hin, dass Frontex gemäß der Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache von 2016 nicht zur Durchführung von Untersuchungen befugt ist. Es ist die Aufgabe nationaler Behörden, Anschuldigungen in SIRs nachzugehen.“

Statistiken legen jedenfalls nahe, dass Frontex-Beamte kaum jemals SIRs einbringen, obwohl sie dazu im Fall von bedeutsamen Vorfällen verpflichtet wären. Während des gesamten Jahres 2018 sowie in der ersten Jahreshälfte 2019 kofinanzierte und koordinierte Frontex 508 zwangsweise Abschiebungen von Migranten und Asylbewerbern per Flugzeug, die es zuvor bis in ein EU-Land geschafft hatten. Während dieser 18 Monate wurde nur eine einzige SIR eingebracht. Doch diese geringe Anzahl an Meldungen steht in keinem Verhältnis zu der unglaublichen Anzahl an Anschuldigungen, die vor Ort vorgebracht wurden.

Ein Menschenrechtsexperte des Europäischen Rates, der einen Sitz im Konsultationsforum innehatte und den Verwaltungsrat von Frontex beriet, meinte in einem Interview im September 2019, dass „aus dem internen System von Frontex praktisch keine Meldungen ernsthafter Zwischenfälle hervorgehen. Anders gesagt, laut dem internen System von Frontex gibt es einfach keine Menschenrechtsvorfälle.“ MSF-Vertreter berichteten Leggeri in einer Besprechung im April 2017, dass die medizinische Hilfsorganisation zwischen März 2016 und Februar 2017 nicht weniger als 106 Fälle von „absichtlich herbeigeführten Verletzungen“ behandelt hatte, die ungarischen Grenzbeamten im Patrouillendienst an der südlichen Grenze vorgeworfen wurden.

MSF bestätigte, dass die Verletzungen mit den häufig berichteten Gewaltakten durch ungarische Beamte übereinstimmten, also Tritte, Schläge mit Fäusten oder Schlagstöcken, Bisse von Polizeihunden oder durch Tränengas oder Pfefferspray hervorgerufene Entzündungen. Von den 106 Fällen waren 22 der mutmaßlichen Opfer Minderjährige. Laut den bei der Besprechung anwesenden MSF-Vertretern führte Leggeri wiederum ins Treffen, dass keine Meldungen von Frontex-Beamten vorlägen, die ein weiteres Vorgehen rechtfertigen würden. BIRN sprach Frontex auf den MSF-Bericht mit mehr als 100 „absichtlich herbeigeführten Verletzungen“ an, worauf die Agentur erwiderte, dass Ungarn den Anschuldigungen nachgegangen sei. „Frontex war von den ungarischen Behörden unterrichtet worden, dass sie den betreffenden [MSF-]Bericht geprüft hätten und dass sie [die Missbrauchsvorwürfe] aufgrund der Beweislage nicht glaubwürdig wären.“

Im März 2017, einen Monat nach Leggeris Entscheidung gegen die Einstellung der Operationen, besuchte die Grundrechtsbeauftragte Arnaez Ungarn, um sich vor Ort über die dortigen Frontex-Operationen zu informieren. In der achtseitigen geschwärzten Fassung ihres im Anschluss verfassten Berichts, den sie am 14. März 2017 vorlegte, äußerte sie erneut Bedenken, dass Frontex sich der Beihilfe an Verstößen der ungarischen Behörden schuldig gemacht haben könnte. Laut Arnaez riskiere die Agentur zu Handlungen beizutragen, „mit denen der Zugang zu Asylverfahren und anderen Verfahren auf internationalen Schutz nicht garantiert werden kann.“

Frontex sei außerdem dem potenziellen Risiko ausgesetzt, einen Beitrag zu „Ketten-Abschiebungen sowie unmenschlicher und entwürdigender Behandlung“ zu leisten. Sie schloss, „das Risiko für eine Mitverantwortung der Agentur an Grundrechtsverletzungen“ wäre weiterhin „sehr hoch“. Abschiebungen – die zwangsweise Rückführung von Asylbewerberinnen und -bewerbern an Orte, an denen sie Verfolgung ausgesetzt sind – sind gemäß EU- und internationalem Recht verboten.

Stefan Kessler, von Oktober 2012 bis Dezember 2019 Vorsitzender des Konsultationsforums, berichtete BIRN, dass die Causa der Frontex-Operationen in Ungarn noch nicht abschließend behandelt worden wäre. In seinem Jahresbericht 2019 wiederholte das Konsultationsforum seine Empfehlung von 2016, wonach der Frontex-Direktor Maßnahmen setzen und die operativen Tätigkeiten einstellen sollte. „Das Konsultationsforum legte der EBCG [Frontex] zwischen November 2016 und Ende 2019 wiederholt nahe, seine Tätigkeiten in Ungarn einzustellen, blieb damit aber erfolglos“, berichtete Kessler.

Auf die beharrlich vorgebrachte Forderung des Konsultationsforums angesprochen meinte Frontex zu BIRN: „Wir können nicht für das Konsultationsforum sprechen. Wir möchten jedoch betonen, dass die Anwesenheit der von Frontex eingesetzten Beamtinnen und Beamten sowie von Frontex-Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zur Reduzierung des potenziellen Risikos missbräuchlicher Gewaltanwendung beiträgt und auch eine objektive und verlässliche Informationsquelle über alle Umstände vor Ort darstellt.“

Nach Ansicht von Catherine Woollard, Direktorin des European Council for Refugees and Exiles (ECRE), einer in Brüssel ansässigen Organisation, die für die Rechte von Flüchtlingen eintritt, hat Frontex nicht nur die Pflicht, Grundrechtsverstöße zu verhindern, sondern muss sich auch für die Einhaltung der Grundrechte an den Orten einsetzen, an denen die Agentur tätig ist: „Andernfalls kann sie möglicherweise für sich daraus ergebende Handlungen verantwortlich gemacht werden, auch für jene von Beamtinnen und Beamten, die aus Mitgliedsländern für Frontex-Einsätze abgestellt wurden, sofern ein Risiko bestand und sie präventive Schritte dagegen unternehmen hätte können, dies aber nicht getan hat.“

Immunität und Straffreiheit

Expertinnen und Experten sind der Ansicht, dass die Unterstützung der ungarischen Grenzoperationen durch Frontex entscheidend für die Beibehaltung der Kontrolle über die Westbalkanroute ist, was der Europäischen Kommission und den meisten EU-Mitgliedstaaten ein großes Anliegen ist. Dank einer neuen Verordnung, die Anfang Dezember 2019 in Kraft trat, soll die Rolle von Frontex am Balkan ausgebaut werden – und nicht nur in den EU-Staaten.

Die Agentur verwaltet bereits ein 3,4 Millionen Euro schweres Programmpaket, mit dem den Ländern am Westbalkan geholfen werden soll, die Identifizierung und Registrierung von Migrantinnen und Migranten sowie Asylbewerberinnen und -bewerbern zu verbessern. Auch wurden mehrere Millionen Euro für die Bereitstellung von Containerbüros, Grenzschutzfahrzeugen und Überwachungsgeräten bereitgestellt. Und es wird zum ersten Mal eine ständige Reserve von Frontex-Beamten geben. Die Einsatzgruppe soll vorerst 700 Kräfte umfassen und voraussichtlich Anfang 2021 am Balkan zum Einsatz kommen. Die Agentur ist bereits in einem Nicht-EU-Land am Balkan präsent, und zwar mit 50 von Mitgliedsländern abgestellten Beamten, die im Mai 2019 nach Albanien entsandt wurden.

Die Operation dient der Eindämmung irregulärer Migration und der Verstärkung der Grenzkontrollen an der albanisch-griechischen Grenze. Ein weiterer Schwerpunkt ist der Kampf gegen grenzüberschreitende Kriminalität wie Waffen- und Drogenschmuggel, der in der Region große Probleme verursacht. Frontex’ Mandatserweiterung, die der Agentur nun auch Operationen in Drittländern (Nicht-EU-Ländern) erlaubt, diene auch dem übergeordneten strategischen Ziel, die EU-Exekutivgewalt in der Region zu festigen, meinen Expertinnen und Experten.
Neben dem erweiterten Mandat benötigt Frontex auch sogenannte Statusvereinbarungen mit einzelnen Ländern, wenn es in Nicht-EU-Ländern am Westbalkan tätig werden soll. Die erste dieser Vereinbarungen wurde im Mai 2019 mit Albanien geschlossen.

Mit Ende November 2019 hatte Frontex ähnliche Vereinbarungen mit Montenegro und Serbien unterzeichnet. Statusvereinbarungen mit Bosnien und Herzegowina sowie Nordmazedonien sind in Vorbereitung. Ironischerweise pries Dimitris Avramopoulos, der ehemalige EU-Kommissar für Migration und Inneres, die Unterzeichnung der Vereinbarung mit Montenegro als „einen weiteren Schritt des Westbalkans in Richtung Annäherung an die EU“ – 10 Tage bevor die EU den Beginn der Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien auf Eis legte.

Mitglieder des Europäischen Parlaments haben die Statusvereinbarung mit Montenegro auch als „wesentlichen Beitrag zur Sicherung von Transparenz sowie der öffentlichen und demokratischen Kontrolle von Frontex-Kooperationen mit Nicht-EU-Staaten“ befürwortet. Eine nähere Betrachtung der abgeschlossenen Statusvereinbarungen sowie der Entwürfe für angedachte weitere Vereinbarungen, die die britische Bürgerrechtsorganisationen Statewatch veröffentlichte, wirft jedoch Fragen zu dem Ausmaß der Immunität auf, die vor Ort eingesetzten Frontex-Beamten gewährt wird.

Gemäß den Vereinbarungen genießen Frontex-Mitarbeiterinnen und -Mitarbeiter – ähnlich den weltweit eingesetzten UN-Friedenstruppen und Mitgliedern internationaler Organisationen – im Einsatzland im Prinzip Immunität vor Straf-, Zivil- und Verwaltungsgerichtsbarkeit, die sich als Folge von Handlungen im Rahmen ihrer Pflichtausübung ergeben.

Wird einem Mitarbeiter ein Vergehen vorgeworfen, bestimmt der Frontex-Exekutivdirektor, ob die Handlung der betreffenden Person in Ausübung ihres Amtes während der im Einklang mit dem Einsatzplan durchgeführten Aktionen vorgenommen wurde. Entspricht dies seiner Einschätzung, können keine rechtlichen Schritte gegen diese Person eingeleitet werden. Andernfalls gelten die Gesetze des Landes, in dem die Aktion durchgeführt wurde. Die Entscheidung des Frontex-Exekutivdirektors ist laut Statusvereinbarung „für die Gerichte der Staaten bindend“.

Im Grunde ist der Frontex-Chef die einzige Instanz, die Frontex-Personal in den Balkanländern zur Strafverfolgung freigeben kann, da ohne seine oder ihre Zustimmung kein Verfahren eingeleitet werden kann. Das bedeutet jedoch nicht, dass Frontex-Beauftragte nicht in ihren Heimatländern belangt werden können. In der Statusvereinbarung mit Montenegro heißt es zum Beispiel in Artikel 7: „Der Schutz der Teammitglieder vor Verfolgung durch die Gerichte Montenegros befreit diese nicht von der Gerichtsbarkeit ihrer jeweiligen Herkunftsmitgliedstaaten.“

In den Statusvereinbarungen ist auch festgelegt, dass Mitglieder von Frontex-Missionen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben Dienstwaffen mit sich führen und einsetzen dürfen. Die Frage der Verantwortlichkeit und Strafbarkeit wird auch durch die laufende Rekrutierung für die neue ständige Reserve der EU-Grenzschutzbehörde verkompliziert, die letztlich 10.000 Einsatzkräfte umfassen soll. Da Frontex – neben den von den Mitgliedsländern abgestellten Grenzschützern – bald ihr eigenes Statutspersonal einsetzen kann, wurde das Recht auf Dienstwaffen auf das gesamte der ständigen Reserve angehörige Personal von Frontex ausgeweitet.

ECRE-Direktorin Woollard meinte dazu, dass diese Entscheidung für die Länder am Westbalkan nicht leicht war. „Die EU bestand auf Immunität, während die Länder in der Region dieselbe Behandlung wie für ihre lokalen Beamten forderten“, sagte sie. „Diese Ungleichbehandlung schürt tiefsitzende und verständliche Ressentiments. Die Sache hat auch eine Vorgeschichte, denn sie erinnert an die GSVP-Missionen [Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik] der EU sowie die Missionen anderer internationaler Organisationen in der Balkanregion, im Zuge deren die Einsatzkräfte selbst dann straffrei ausgingen, wenn sie schwere internationale Verbrechen begangen hatten.“

Die ECRE warnt seit November 2018 davor, dass durch diese Regelung Straftaten von Frontex-Statutspersonal straffrei bleiben könnten. Die Organisation rät, dass unter den gegebenen Vereinbarungen keine direkt Frontex unterstehenden Grenzschutzkräfte in Drittländern eingesetzt werden sollten, solange die Haftungsfrage nicht eindeutig geklärt ist. „Die EU-Grenzen ändern sich nicht, aber Nicht-EU-Länder verlegen das Grenzmanagement in die EU“, sagte Woollard.

„In den Statusvereinbarungen mit den Balkanländern wird Exekutivgewalt für das Grenzmanagement der betroffenen Länder mit Immunität vor der Rechtsprechung dieser Länder verknüpft, und schafft dadurch eine Situation von Macht ohne Verantwortung, was die Souveränität dieser Länder untergräbt.“ Frontex will die Bedenken durch die Anwendung eines strengen Verhaltenskodex ausräumen: „Der Verhaltenskodex gilt für alle Personen, die an operativen Tätigkeiten von Frontex teilnehmen, unabhängig davon, ob diese im Hoheitsgebiet der EU oder außerhalb davon ausgeführt werden“, führte die Agentur in ihrer schriftlichen Antwort auf die Fragen von BIRN aus.

„Im Verhaltenskodex sind Verfahren festgelegt, die das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit und die Einhaltung der Grundrechte garantieren, wobei besonderes Augenmerk auf schutzbedürftige Personen, einschließlich Kinder sowie subsidiär Schutzberechtigte gelegt wird.“ Bedenken bestehen auch hinsichtlich der Tatsache, dass es die Europäische Kommission und Frontex seit Langem vermeiden, klare Strukturen zur Regelung der Verantwortlichkeit zu schaffen.

Die Europäische Kommission und Frontex zögerten die Implementierung eines Beschwerdeverfahrens trotz wiederholter Aufforderungen seitens der Europäischen Ombudsstelle 2013 und des Europäischen Parlaments 2015 jahrelang hinaus. Seit dieses Beschwerdeverfahren im September 2016 endlich implementiert wurde, haben sowohl das Konsultationsforum als auch die Grundrechteagentur der Europäischen Kommission die Effektivität dieses die Verantwortlichkeit regelnden Verfahrens der Agentur wiederholt in Frage gestellt.

Vergangenen November bezeichnete ein Frontex-Beamter auf einer Konferenz in Athen das Beschwerdeverfahren als „noch im Aufbau“, seit 2016 wären erst 41 Beschwerden eingegangen. Woollard merkte an, dass die Rechtsmittel für Einzelpersonen, die gegen Missstände vorgehen möchten, beschränkt seien – und wohl auch bleiben würden. „Die EU ist der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht beigetreten, sodass über diese Schiene nichts unternommen werden kann“, erklärte sie. „Eine Schadenersatzklage oder Einbringungen in das Frontex-Beschwerdeverfahren sind möglich, erfordern jedoch Zeit, Ressourcen, Wissen und einen Rechtsbeistand, und all dies steht Einzelpersonen nur selten zur Verfügung.“

Die Erweiterung des Mandats der Agentur, auch extraterritorial tätig werden zu dürfen, deute laut Woollard auch eine Änderung der EU-Prioritäten in der Region an. „Anstatt ihren beträchtlichen Einfluss in der Region zu nutzen, um positive Entwicklungen zu unterstützen, nutzt sie ihn, um sich Kooperation in der Eindämmung von Migration zu erkaufen“, meinte sie. „Außerdem verschließt sie vor Übergriffen die Augen, wobei manche europäische Regierende diese sogar aktiv zu begrüßen scheinen.“

Original auf Englisch. Erstmals publiziert am 6. Februar 2020 auf Reportingdemocracy.org, einer journalistischen Plattform des Balkan Investigative Reporting Network.
Aus dem Englischen von Margit Hengsberger.

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